Il riparto di giurisdizione in tema di risarcimento danni per occupazione usurpativa

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Cassazione Civile, Ord. Sez. Unite n. 25044 del 07/12/2016


IL CASO

La controversia ha ad oggetto la domanda di risarcimento danni azionata in pregiudizio dell’ANAS ai sensi dell’art. 2043 c.c. per la subita occupazione c.d. usurpativa di porzioni immobiliari in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità dell’opera (nella specie ampliamento di una strada statale).

Il Tribunale declinava la giurisdizione in favore del giudice amministrativo, che a sua volta sollevava conflitto di giurisdizione innanzi alla Corte Suprema.

LA DECISIONE DELLE SEZIONI UNITE

Dopo le note pronunce della Corte Cost. nn. 204/04 e 191/06, le Sezioni Unite hanno ripetutamente affermato che rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, istituita dall’art. 7 legge n. 205/00 e ribadita dall’art. 133, lett. g) della legge n. 104/10 del 2010, le occupazioni illegittime preordinate all’espropriazione attuate in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano e tutte quelle in cui l’esercizio del potere si è manifestato con l’adozione della dichiarazione di p.u., pur se poi l’ingerenza nella proprietà privata e/o la sua utilizzazione nonché la sua irreversibile trasformazione sono avvenute senza alcun titolo che le consentiva, ovvero malgrado detto titolo sia stato annullato dalla stessa autorità amministrativa che lo aveva emesso oppure dal giudice amministrativo (Cass. nn. 27994/13, 16093/09, 26798/08, 14794/07, 7256/07, 509/11, 1787/10, 14954/07, 3724/07, 2689/07).

Appartiene, invece, alla giurisdizione ordinaria la cognizione dei ”comportamenti” posti in essere in carenza di potere, ovvero in via di mero fatto”, a seguito della sentenza n. 191/06 della Corte Costituzionale. Quest’ultima ha dichiarato illegittimo l’art. 53, primo comma, del decreto legislativo n. 325 del 2001, trasfuso nell’art. 53, primo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai “comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati”, conseguenti all’applicazione delle disposizioni del testo unico delle espropriazioni, segnatamente allorché detti comportamenti riguardino progetti la cui dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza sia intervenuta prima dell’entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001, non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere.

Infatti, ha affermato il giudice delle leggi, l‘attribuzione alla giurisdizione del giudice amministrativo della tutela risarcitoria si fonda sull’esigenza, coerente con i principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 111 Cost., di concentrare davanti ad un unico giudice l’intera tutela del cittadino avverso le modalità di esercizio della funzione pubblica, ma non si giustifica quando la pubblica amministrazione non abbia in concreto esercitato, nemmeno mediatamente, il potere che la legge le attribuisce per la cura dell’interesse pubblico.

In particolare, nell’ipotesi del c.d. sconfinamento, che ricorre allorché l’opera di pubblica utilità sia stata realizzata in un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dai presupposti provvedimenti amministrativi di approvazione del progetto, la dichiarazione di pubblica utilità pur emessa, è riferibile ad aree diverse da quelle di fatto trasformate e la occupazione e/o trasformazione del terreno non può che ritenersi di mero fatto o in carenza assoluta di poteri autoritativi della P.A., configurando un comportamento illecito (comune) a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo (c.d. occupazione usurpativa) e non diverso da quello di un privato che leda diritti dei terzi. Al quale conseguentemente l’interessato può reagire davanti al giudice ordinario, sia invocando la tutela restitutoria sia, attraverso un’abdicazione implicita al diritto dominicale, optando per il risarcimento del danno ex artt. 2043 e 2058 c.c. (Cass. sez. un. nn. 7442/08, 3723/07 e 27192/06).

Inoltre, come osservato da Cass. S.U. n. 27994/13, su tale sistema di riparto non incide l’art. 42-bis T.U. n. 327/01, sulla c.d. acquisizione sanante, trattandosi di norma che disciplina l’esercizio del potere ablativo ma che non per questo incide sul riparto di giurisdizione.

Pertanto, il conflitto va regolato dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale le parti dovranno riassumere la causa nel termine di legge.


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