Confisca urbanistica e C.E.D.U.

confisca urbanistica e cedu

FOCUS

CONFISCA URBANISTICA: L’INFLUENZA DELL’ART. 7 C.E.D.U. SUL DIRITTO INTERNO E LA PROBLEMATICA DELLA CONFISCA SENZA CONDANNA


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Il principio di legalità, la cui essenza viene sintetizzata con il brocardo “nullum crimen nulla poena sine lege” coniato nei primi dell’Ottocento dal criminalista tedesco Feuerbach, si pone al vertice dei principi che sorreggono gli ordinamenti degli Stati moderni, costituendo il baluardo di un sistema di diritto caratterizzato da regole predeterminate, preordinate alla salvaguardia di interessi superindividuali e di diritti meritevoli di tutela, cui tutti i consociati sono tenuti ad attenersi con la consapevolezza dei limiti di liceità del loro agere e delle ineludibili conseguenze connesse all’assunzione di condotte antigiuridiche.
Sul piano giuridico, il principio di legalità, ricavabile nel nostro ordinamento dal dettato normativo contenuto nell’art. 25 commi 2 e 3 Cost. ed a livello di normativa primaria negli artt. 1 e 199 c.p. e nell’art. 1 Legge 689/1981, è espressione di una scelta garantista e di libertà, in quanto si traduce nel divieto di punire per un fatto che non sia espressamente previsto come reato da una legge entrata in vigore prima del fatto commesso, né con pene che non siano dalla stessa stabilite.
Il principio in commento, quindi, in sinergia con gli ulteriori principi di irretroattività e determinatezza, che ne costituiscono corollario, oltre a consentire a ciascun individuo di autodeterminare la propria condotta grazie a norme precostituite e chiare, è espressione di concreta affermazione e salvaguardia del favor libertatis, in considerazione degli stringenti limiti e delle condizioni imposte da un ordinamento connotato dai caratteri della modernità, per poter legittimamente privare l’individuo della sua libertà e degli ulteriori diritti patrimoniali e non patrimoniali meritevoli di tutela allo stesso riconducibili.
Così come sopra definito, il principio di legalità evoca una concezione formale di reato, potendosi questo considerare il solo fatto qualificato come tale dalla legge, a prescindere se una determinata condotta dalla stessa non prevista, possa essere ugualmente ritenuta socialmente riprovevole e pericolosa.

Tale limitazione, finalizzata a non inquadrare il concetto di reato entro labili e mutevoli ambiti per la preminente esigenza di certezza del diritto, anche se foriera di più ampi margini di movimento entro i confini tra il lecito e il penalmente sanzionato, è comunque temperata dalla nostra Carta fondamentale, dalla quale può difatti ricavarsi una concezione di reato allo stesso tempo formale e sostanziale, essendo quest’ultimo da intendere un fatto preveduto dalla legge come reato avuto riguardo ai principi espressi dalla Costituzione e ai beni da quest’ultima tutelati, che il legislatore pone a sostegno delle scelte politico criminali e nella formulazione delle norme penali.
Oltre che nel nostro ordinamento ed in quello degli altri moderni Stati di diritto, il principio di legalità trova la sua collocazione anche in ambito europeo e nello specifico nell’art. 7 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, a mente del quale nessuno può essere condannato per un’azione o un’omissione che, al momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto interno o internazionale, né può essere inflitta una pena più grave di quella applicabile al momento in cui il reato è stato commesso.
La norma in commento, dal cui tenore non si coglie alcuna portata innovativa, limitandosi a enunciare il principio di legalità dei reati e delle pene, già presente nel nostro ordinamento, senza null’altro aggiungere neppure sull’esigenza di una legge scritta, trova la sua ragion d’essere nell’esigenza garantista, cui è ispirata la CEDU, di positivizzare un minimo comun denominatore di legalità per tutti gli Stati aderenti, facendo leva sul divieto a questi imposto di ricorrere a tecniche ermeneutiche estensive e analogiche della legge penale, da intendere quest’ultima come l’unica deputata a stabilire in modo chiaro quali fatti lesivi di beni ritenuti meritevoli di tutela debbano essere criminalizzati e, conseguentemente, a prevedere sanzioni proporzionate in astratto al disvalore della condotta e al rango del bene giuridico vulnerato e in concreto alla personalità dell’imputato.
Nonostante la portata limitata della norma in commento, il principio di legalità in essa contenuto, come inteso dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, che con i suoi pronunciamenti lo ha arricchito, come si vedrà, di ulteriori connotati, ha influenzato il diritto penale nazionale, che oggi si presenta etero integrato a seguito dell’apertura e progressivo adattamento alle norme e ai principi dell’ordinamento pattizio.
L’analisi del cennato fenomeno evolutivo e dell’influenza sul diritto penale interno del principio di legalità consacrato nella CEDU e delle sue stesse norme, non può prescindere dalla preliminare trattazione del rapporto tra ordinamento interno e Convenzione e della sua collocazione nel sistema delle fonti, operando al contempo le opportune distinzioni con le disposizioni del diritto unionale, le uniche a collocarsi attualmente al vertice della scala gerarchica delle fonti nazionali, determinando, ai sensi dell’art. 11 Cost., l’automatica disapplicazione delle disposizioni interne in conflitto con le prime.
Quanto, invece, alle norme della CEDU, la Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi nel 2007 sul rango da ascrivere alle stesse nell’ordinamento nazionale, nel premettere che tali disposizioni non rientrano, né tra le “norme del diritto internazionale generalmente riconosciute” indicate nell’art. 10 Cost., essendo in esse comprese esclusivamente le disposizioni consuetudinarie per le quali solo la Costituzione dispone l’adattamento automatico, né tampoco nei casi contemplati dall’art. 11 Cost., non avendo l’Italia con l’adesione alla CEDU acconsentito ad alcuna limitazione della propria sovranità, ha affermato che la norma costituzionale di riferimento per la regolazione del rapporto tra la Convenzione europea e l’ordinamento interno, è quella contenuta nell’art. 117 Cost., a mente del quale la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni è esercitata nel rispetto inter alia dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali.
Da tanto discende, come precisato dalla Consulta, la maggior forza di resistenza delle norme CEDU rispetto alle leggi ordinarie, collocandosi a metà strada tra queste ultime e la Costituzione, senza tuttavia generare, nell’ipotesi di conflitto, un fenomeno di successione di leggi nel tempo o valutazioni sulla rispettiva collocazione gerarchica nel sistema delle fonti, ma questioni di legittimità costituzionale, assolvendo le norme della CEDU al duplice ruolo di parametro interposto per vagliare la legittimità costituzionale delle leggi ordinarie e di criterio ermeneutico costituzionalmente orientato di queste ultime. Sicché, il Giudice italiano, qualora rilevi la contrarietà di una disposizione interna alle norme della CEDU, non può, come statuito dalla Consulta, disapplicare la prima come invece accade nei casi di contrasto con le norme del diritto dell’Unione Europea, ma dovrà preliminarmente tentare di dirimere il contrasto con una interpretazione convenzionalmente e quindi costituzionalmente orientata della norma ordinaria e, solo in caso di esito negativo del tentativo ermeneutico operato, potrà sollevare questione di legittimità costituzionale della norma ordinaria per violazione dell’art. 117 Cost.
La qualificazione dei rapporti tra norme interne e CEDU, così come sopra esposta, è stata confermata dalla Corte Costituzionale anche a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e della modifica dell’art. 6 del Trattato sull’Unione Europea, la cui attuale formulazione specifica l’adesione dell’Unione Europea alla CEDU, aggiungendo, altresì, che i diritti fondamentali da quest’ultima garantiti fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali.
Il tenore dell’art. 6 T.U.E., sebbene abbia condotto parte della giurisprudenza amministrativa a ritenere immediatamente operanti le norme CEDU nel nostro ordinamento per la sostenuta comunitarizzazione della Convenzione, secondo la Consulta non ha apportato alcun cambiamento in tema di rapporti tra norme interne e CEDU, sia perché l’adesione dell’Italia alla CEDU non è ancora avvenuta e sia perché, in ogni caso, come confermato anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la norma non disciplina i riferiti rapporti e neppure determina le conseguenze ed i rimedi nell’ipotesi di conflitto tra norme della Convenzione e norme del diritto nazionale.
Accertata la natura dei rapporti tra la CEDU e l’ordinamento interno, occorre adesso analizzare la consistenza degli obblighi derivanti dalla prima e come questi possano influenzare il diritto penale nazionale.
In merito si evidenzia che la Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 04.11.1950 dai paesi membri del Consiglio d’Europa e ratificata in Italia il 10.10.1955, rispetto alle altre Carte internazionali, ha la peculiarità di essere dotata di un organo giurisdizionale indipendente, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, alla quale i cittadini degli Stati firmatari possono ricorrere per invocare tutela dei diritti consacrati nella Convenzione, che assumono violati dagli Stati ai quali appartengono.
Le sentenze pronunciate dalla Corte Europea in esito ai procedimenti di cui si è fatto cenno, arricchendo, altresì, di contenuti la Convenzione attraverso l’interpretazione delle norme nella stessa contenute, influiscono, al pari di queste ultime, nella sfera d’azione punitiva degli Stati firmatari, atteso che alla concreta tutela dei diritti umani sanciti dalla Convenzione, garantita dalla Corte Edu nell’ambito della sua potestà giurisdizionale, corrispondono i divieti degli Stati aderenti di violare i riferiti diritti attraverso azioni arbitrarie, di non incriminare fatti che costituiscono esercizio degli stessi, così influendo la CEDU anche sulla scriminante dell’esercizio del diritto estendendone la portata applicativa e, infine, l’obbligo di reprimere condotte che compromettono i medesimi diritti garantiti.
Divieti e obblighi questi, per quel che concerne l’ambito nazionale, tutti rientranti tra quegli “obblighi internazionali” indicati nell’art. 117 Cost., che lo Stato italiano è quindi tenuto ad osservare nelle scelte di politica criminale, nell’azione repressiva della criminalità e quindi anche nell’applicazione delle sanzioni.
Sotto tale profilo, tuttavia, gli obblighi di tutela penale nascenti dal rispetto delle norme CEDU possono produrre conflitti tra queste ultime e le norme nazionali, com’è accaduto, tra l’altro, nel caso della confisca urbanistica disciplinata dall’art. 44 comma 2 T.U. dell’Edilizia, che per essere stata ritenuta dalla Corte Europea confliggente sotto molteplici profili con i principi contenuti nell’art. 7 CEDU, è stata oggetto negli ultimi anni di un acceso dibattito ancora non sopito e di un’evoluzione ermeneutica sempre più orientata in un’ottica di adeguamento ai principi della Convenzione, per il rilievo sempre più crescente che la stessa ha assunto in ambito nazionale, a seguito del pronunciamento della Corte Costituzionale del 2007 sopra analizzato.
Sul punto si espone che l’art. 44 comma 2 del D.P.R. 380/2001 dispone che il giudice penale, allorquando accerta con sentenza definitiva che vi sia stata lottizzazione abusiva, deve disporre la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere ivi costruite, che verranno acquisite di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione abusiva.
La disposizione in commento disciplina la confisca obbligatoria in materia di lottizzazione abusiva, la cui ratio è quella di prevenire e sanzionare violazioni agli strumenti urbanistici che possano comportare modificazioni all’assetto del territorio pianificato attraverso i riferiti strumenti in funzione delle più eterogenee esigenze, quali l’ambiente, il patrimonio storico artistico, la salute dei cittadini e, in generale, il controllo del territorio.
Quanto all’inquadramento dogmatico della confisca urbanistica, la giurisprudenza nazionale, dopo un’iniziale qualificazione della stessa come sanzione penale, anche in considerazione dell’inserimento dell’istituto nell’art. 44 rubricato con un esplicito riferimento alle riferite sanzioni, lo ha successivamente inquadrato nell’ambito delle sanzioni amministrative, in ragione della destinazione in favore dei Comuni dei beni confiscati e del fatto che la confisca costituirebbe comunque una risposta sanzionatoria alla violazione di specifiche norme dettate per la regolazione di settori dell’ordinamento rientranti nella competenza esclusiva della pubblica amministrazione.
In particolare, è stato affermato dalla giurisprudenza di legittimità, manifestando un orientamento consolidatosi nel tempo, che la confisca urbanistica costituisce una sanzione amministrativa che il giudice penale applica in funzione di supplenza della pubblica amministrazione allorquando accerti nell’ambito del giudizio la sussistenza della lottizzazione abusiva, disponendo la misura ablativa con la sola ricorrenza di tale fatto materiale, a prescindere dalla piena responsabilità penale degli imputati e, quindi, anche nel caso di proscioglimento dell’imputato, con la sola eccezione della sua assoluzione con la formula piena dell’insussistenza del fatto.
Tale orientamento giurisprudenziale è stato successivamente messo in discussione a seguito delle pronunce sul punto della Corte EDU, che investita di due questioni aventi entrambi ad oggetto l’applicazione ritenuta arbitraria della misura ablativa, ha attribuito a quest’ultima natura penale, affermando conseguentemente la violazione dei principi di legalità e di intangibilità del diritto di proprietà, sanciti rispettivamente dall’art. 7 e dall’art. 1 Prot. 1 CEDU, per essere stata la confisca applicata in assenza dell’elemento soggettivo della colpevolezza e di una formale pronuncia di condanna dell’imputato, nonché in presenza di norme prive dei requisiti di accessibilità e prevedibilità.
Nello specifico, detti pronunciamenti prendono le mosse dalla controversia avente ad oggetto la lottizzazione abusiva della zona costiera Punta Perotti presso il Comune di Bari, al cui esito la Corte di Cassazione dispose la confisca di tutti i terreni e delle costruzioni ivi realizzate, nonostante avere assolto gli imputati per avere commesso il fatto a causa di un errore scusabile nell’interpretazione delle norme violate, ritenute oscure e mal redatte. Un’altra questione, anch’essa sottoposta al vaglio della Corte EDU, ha invece riguardato la confisca disposta dal giudice nazionale dopo avere dichiarato l’estinzione del reato per intervenuta prescrizione.
Nel primo caso segnalato, la Corte EDU, nel sostenere la contrarietà della disciplina della confisca urbanistica con l’art. 7 CEDU, ha esaminato due aspetti di assoluto rilievo ai fini dell’influenza del cennato articolo sul diritto penale nazionale: il primo riguardante la qualifica da attribuire alla misura in esame ed il secondo relativo alla ricavabilità del principio della colpevolezza dal richiamato art. 7.
Con riguardo al primo aspetto, la Corte EDU, sposando una concezione autonomistica della sanzione, ha affermato che la nozione di pena, ai fini della verifica del concreto rispetto del principio di legalità, deriva dall’interpretazione autonoma fornita dalla stessa Corte, che nell’andare oltre le apparenze disvelando sanzioni camuffate, riconosce natura penale alla sanzione valutando i suoi aspetti sostanziali e, segnatamente, sia la natura dell’illecito, deducibile dal tipo di condotta sanzionata dalla norma, dalla struttura di quest’ultima e dalle regole procedurali cui è assoggettata l’applicazione della sanzione, sia la gravità della sanzione stessa, da valutare in relazione alla pena edittale e a quella in concreto applicata, dai suoi scopi preventivi e repressivi e dalle relative modalità di esecuzione.
Sulla scorta dei suddetti criteri, la Corte EDU ha attribuito alla confisca urbanistica natura di vera e propria sanzione penale e ciò in ragione del suo collegamento con un reato accertato in sede penale, della sua finalità preventiva e repressiva, non anche retributiva, nonché della sua obiettiva gravità e del riferimento esplicito alla sanzione penale contenuto nella rubrica dell’art. 44 T.U. Edilizia.
Per le suddette ragioni, la Corte europea ha ritenuto violato nel caso di specie l’art. 7 CEDU, per essere stata applicata la misura ablativa, come sopra qualificata, in difetto dei presupposti imprescindibili, anche per il nostro ordinamento, per l’applicazione di una sanzione penale e, segnatamente, in mancanza dell’elemento soggettivo, essendo stati gli imputati assolti per errore scusabile sulla disciplina urbanistica rivelatasi obiettivamente caotica e oscura, nonché in spregio del principio di proporzionalità, per essere stati confiscati tutti i terreni di proprietà degli imputati malgrado solo una minima parte degli stessi fosse stata oggetto di lottizzazione abusiva. Con riguardo al primo punto, la Corte EDU ha, altresì, avuto modo di precisare che sebbene l’art. 7 CEDU non contempli il principio di colpevolezza, lo stesso è comunque intimamente connesso al principio di irretroattività sfavorevole, imponendo il divieto di applicare una legge successiva alla commissione del fatto al precipuo fine di consentire all’individuo di autodeterminarsi calcolando preventivamente le conseguenze della propria condotta, possibilità che nel caso di specie è stata preclusa agli imputati a causa di una disciplina obiettivamente oscura e quindi priva dei connotati della prevedibilità e dell’accessibilità.
A seguito del commentato pronunciamento della Corte EDU, la cui portata dirompente sul diritto penale nazionale è di tutta evidenza, avuto riguardo all’estensione del principio di legalità e irretroattività sfavorevole di cui all’art. 7 CEDU a tutte le sanzioni intrinsecamente penali, ha condotto i giudici nazionali, pur rimasti fedeli alla qualificazione della confisca urbanistica come sanzione amministrativa, ad adeguarsi ai riferiti dettami operando un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 44 DPR 380/2001 alla luce dei principi dettati dalla L. 689/1981.

In particolare, è stato ritenuto risolutivo ai dedotti fini, il richiamo agli artt. 2 e 3 della citata Legge, che contemplano quali presupposti imprescindibili per l’applicazione della sanzione amministrativa, i requisiti soggettivi della coscienza e volontà caratterizzata quanto meno dalla colpa, con ciò escludendo, ai fini dell’applicazione della misura, forme di responsabilità collettiva e dall’alveo dei destinatari, i terzi di buona fede che abbiano acquistato i terreni oggetto della lottizzazione abusiva, a condizione, tuttavia, che questi ultimi diano prova della loro inconsapevolezza di partecipare ad una operazione di lottizzazione illecita, nonostante avere adoperato la necessaria diligenza.
L’altra questione sottoposta al vaglio della Corte EDU, ha riguardato la controversia Varvara c/ Italia avente a oggetto l’applicazione della confisca urbanistica nonostante la pronunciata estinzione del reato di lottizzazione abusiva per intervenuta prescrizione. Anche in tale occasione la Corte europea ha dichiarato la violazione dell’art. 7 CEDU questa volta sul presupposto della intangibilità del diritto di proprietà a fronte di una responsabilità non accertata e dichiarata con formale sentenza definitiva di condanna.
Sul punto, in ambito nazionale, pur essendo stata confermata su più fronti la legittimità della misura ablativa anche nell’ipotesi di prescrizione del reato, stante l’accertamento nell’ambito del processo e nel rispetto del principio del contraddittorio della lottizzazione abusiva e della responsabilità dell’imputato, si è comunque innescato un acceso dibattito ancora non sopito sulla legittimità costituzionale dell’art. 44 TU Edilizia, anche alla luce del conflitto venutosi a creare, a seguito del pronunciamento della Corte Edu, tra la tutela del diritto di proprietà, reputato da quest’ultima inviolabile e la salvaguardia degli interessi costituzionalmente garantiti riguardanti la tutela del territorio, del patrimonio storico artistico, dell’ambiente e della salute, non destinati certo a recedere a fronte del difetto di una formale sentenza definitiva di condanna.
Della questione è stata in ultimo investita la Corte Costituzionale, la quale, nell’affermare inter alia che la sentenza della Corte EDU sul punto non è affatto inequivoca sulla necessità di disporre la confisca solo con sentenza di condanna dell’imputato, potendo la stessa interpretarsi nella diversa ottica dell’accertamento della responsabilità nell’ambito del processo, ha statuito che detto pronunciamento, non costituendo espressione di un orientamento consolidato, non può essere posto dai giudici nazionali a fondamento di un preteso conflitto tra norma interna e disposizione della CEDU e, quindi, per denunciare il difetto di legittimità costituzionale della disposizione interna.
In conclusione, il principio di legalità penale sancito dall’art. 7 della CEDU ha influenzato il diritto penale interno, sia per avere innescato un processo di progressivo adeguamento e apertura al confronto nell’ottica di una maggiore tutela dei diritti umani, sia per avere in parte rivisitato gli istituti dell’irrogazione delle sanzioni, mediante l’osservanza anche per quelle sanzioni intrinsecamente penali, secondo la concezione autonomistica sposata dalla Corte EDU, dei medesimi principi che reggono la legittimità dell’irrogazione della pena e, quindi, la predeterminata esistenza di una legge dello Stato che la preveda, connotata dagli imprescindibili requisiti di chiarezza, accessibilità e prevedibilità, nonché la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpevolezza e la proporzionalità, ai fini di una maggior tutela degli interessi in conflitto.

Avv. Stefania Giordano

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Author: Avv. Stefania Giordano

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